Spesso gli enti intervengono con propri atti interpretando norme o prescrivendo comportamenti e delle volte semplicemente commemorando eventi o particolari personalità.
Lo strumento che viene utilizzato dall’agenzia delle entrate è la circolare ed in questo contesto le circolari più significative per il tema trattato sono tre:
19/E 2015, la 16/E del 2018 e la 34/E del 2020 ([1]).
L’attività di sistematizzazione del quadro di riferimento relativo alle circolari dell’agenzia delle entrate parte dalla sentenza della corte di cassazione nel 2007 ([2]) con la quale la Corte ha definito le circolari come “Atti interni della pubblica amministrazione prive di efficacia nei confronti di soggetti estranei alla pubblica amministrazione sia nei confronti della stessa autorità che ha emanato la circolare”.
La circolare quindi può essere disattesa senza che il provvedimento o comportamento adottato dall’ufficio possano essere ritenuti illegittimi per violazione della circolare stessa. Sotto certi aspetti sembrerebbe un paradosso, poiché la circolare può essere disattesa dagli uffici periferici del medesimo ente che l’ha adottata. Ma il paradosso è tanto più marcato in quanto non ci sono strumenti per il contribuente per contestare determinati atti o fatti derivanti dalla circolare. La natura di questo provvedimento è a dir poco originale in quanto di per sé la circolare impedisce il ricorso al giudice della procedura e non può essere nemmeno impugnata davanti al giudice amministrativo rappresentando un parere non vincolante della pubblica amministrazione ([3]) ([4]).
Quindi dato che la circolare, secondo l’interpretazione di cui sopra, si riduce a un parere della pubblica amministrazione che può essere disatteso in sede interpretativa dall’autorità giudiziaria, ci indurrebbe a concludere sul difetto assoluto di giurisdizione rispetto ad ogni controversia che verta su circolari amministrative.
Sull’argomento però è intervenuto il Consiglio di Stato fornendo un modello interpretativo chiaro ed efficace e stabilendo che non tutte le circolari hanno uguale “forza” ([5]). Infatti si possono individuare 4 tipologie di circolari:
- a) Circolari di cortesia. Sono quelle circolari di ringraziamento o di ricorrenza;
- b) Circolari interpretative. Attraverso questi atti la pubblica amministrazione fornisce l’interpretazione di una norma di diritto al fine che vi sia un’applicazione uniforme da parte degli uffici su tutto il territorio;
- c) Circolari organizzative. La pubblica amministrazione attraverso queste circolari impartisce disposizioni organizzative per i propri uffici
- d) Circolari di regolamento. Attraverso questi atti la pubblica amministrazione adotta regole astratte e vincolanti nei confronti dei soggetti estranei la pubblica amministrazione stessa.
La prima è la quarta ossia le circolari di cortesia e quelle di regolamento non meritano approfondimenti particolari. Discorso diverso è quello relativo alle circolari organizzative e quelle interpretative perché in queste circolari si ritrova quel quid pluris non presente nelle altre.
La circolare assume natura organizzativa qualora la pubblica amministrazione al fine di attuare la legge integri il dato normativo con disposizioni organizzative dei propri uffici non previste dal legislatore ([6]). Ciò impatta sul comportamento del contribuente e sotto certi aspetti anche sulle procedure.
La circolare, di contro, ha valenza meramente interpretativa qualora la pubblica amministrazione si limita ad illustrare il contenuto delle norme di riferimento e quindi la disciplina in punto di operatività degli uffici derivanti direttamente dalla legge.
Le circolari interpretative non costituiscono fonti di diritto, ma rappresentano meri pareri non vincolanti della pubblica amministrazione.
Le circolari regolamento e le circolari organizzative costituiscono fonti del diritto e possono essere impugnate innanzi al giudice amministrativo e possono essere disapplicate da parte del giudice ordinario qualora lesive delle posizioni giuridiche soggettive nelle parti in causa.
[1] In questa trattazione ci sembra necessario chiarire il ruolo occupato dalle circolari emesse dall’agenzia delle entrate.
[2] Cass. 23031/2007
[3] Cons. Stato 19/2011, 567/2017
[4] Tar del Lazio 7395/2012
[5] Cons. Stato ibidem
[6] Ordinanza Trib. La Spezia 09/04/2019 ibidem
